El general revolucionario y después presidente de México, Álvaro Obregón, dijo: “No hay general que aguante un cañonazo de 50,000 pesos”. No comparto la cínica observación sobre la naturaleza humana implícita en este comentario, pero esta nos ilustra dónde están las debilidades en la contratación pública y las herramientas para mitigarlas.
En primer lugar, hay que reconocer que la mayor facilidad para dañar el interés público está en la negociación y suscripción de contratos. El lucro que se puede obtener del cambio en condiciones en esa etapa es muy sustancial y sujeto a muy poco escrutinio. Por eso se concentran las energías corruptoras en esta etapa como en ninguna otra.
Generalmente, el beneficio que obtiene un negociador es marginal comparado con el de la contraparte (puede ser centenares o miles de veces inferior). Más triste aún, el beneficio de la contraparte producto de un contrato deformado resulta en una pérdida aún mayor para el interés público.
Aun en los casos en que haya un manejo honesto, las asimetrías entre los intereses de las partes hacen difícil lograr el mejor resultado. Una empresa interesada en una concesión o contrato podrá desplegar enormes recursos humanos y económicos para conseguir las mejores condiciones posibles, además de que tiene mucha más experiencia en su campo que cualquier contraparte gubernamental.
El funcionario (excluyendo la deshonestidad) tendrá muchos menos recursos de apoyo, no tiene un interés económico en juego, y más bien puede querer ser considerado una contraparte amigable con vista a futuras contrataciones. Sus asesores o miembros de equipo tendrán sueldos mucho menores que los de la contraparte, y posiblemente sean numerosos. El acceso a recursos técnicos y soporte posiblemente sea muy débil, por lo que tal vez requieran apoyo de la misma contraparte. Por tanto, el proceso resulta ser guiado por el interesado y no por el estado.
El esquema de supervisión de las negociaciones públicas no conduce a algo mejor. Generalmente, el ministerio u oficina que maneja la negociación lo hace solo, con algún grado de supervisión de la presidencia o un órgano superior. Como la autoridad tiende a concentrarse en la cima, esto hace que el proceso sea supervisado por personas que no le pueden prestar la atención detallada requerida. Entonces, a la capacidad limitada de negociación se le suma la de supervisión.
El efecto de este esquema es agraviado por la incorporación que hace el gobierno de cualquier contrato una vez firmado. La presión que siente un gobierno de echar a andar las actividades a las que ha destinado sus limitadas capacidades de gestión crea una opción preferente a la acción. La fuerza del ejecutivo y su mayoría legislativa están a la orden del interesado para asegurar su finalización, por lo que al pasar a aprobación cualquier intento de debate público es considerado deslealtad política. Es más, este debate es infructuoso porque es imposible mejorar las condiciones sin regresar a la mesa de negociaciones.
Entonces tenemos tres problemas: debilidad para negociar, poca supervisión y ausencia de debate. Afortunadamente, contamos con enormes recursos en la sociedad que, si los desplegamos, nos pueden ayudar a encontrar un equilibrio. Esto requeriría imaginación de parte de los gobernantes y voluntad pública. Hay dos acciones que pueden contribuir a resolver estos tres problemas.
- Conocimiento y discusión pública antes de firmar: El esquema de negociar las condiciones en privado y develar los contratos hasta después de firmados, es el proceso que es sujeto de mejora. Al imaginar el estado como una empresa, vemos que están los diferentes actores (departamento legal, finanzas, etc.) que son consultados sobre lo que es sujeto de negociación. La población en general, y a través de las organizaciones gremiales y sociales, puede suplir esta función. Este proceso también le quita la presión política al gobierno de hacer propio un producto que puede ser ineficiente y mal negociado.
- Documentación accesible en tiempo real: Para lograr el mejor resultado, la información debe estar colocada en portales accesibles. El mejor incentivo para evitar un error (o un delito) es que las partes responsables sepan que todos sus actos son públicos. Esto incluye también la ejecución posterior.
Estas reformas producirían beneficios de gran cuantía al erario y servicio público. No se requieren grandes reformas legales o erogación de recursos para implementarlas. Al hacer participe a la población de la toma de estas decisiones importantes, podemos convertir las debilidades tradicionales de estos procesos en fortalezas.
