La ENEE, El Banco Mundial y los regímenes militares
El período de 1957 a 1987 puede considerarse cómo la época de oro de la Empresa Nacional de Energía Eléctrica, ENEE. La capacidad instalada nacional pasó de unos 20 megavatios a un poco más de 500 megavatios, es decir se multiplicó por un factor de 25. Las pequeñas centrales generadoras térmicas que operaban de manera aislada en las principales ciudades del país fueron sustituidas por centrales hidroeléctricas y por un sistema interconectado integrado por líneas de transmisión de 138 y 230 kilovoltios. Este sistema de transmisión también se conectó con el propio de Nicaragua, es decir que en ese entonces se inició la interconexión eléctrica regional. Las pérdidas eléctricas eran razonables, del orden del 15%, y las finanzas eran sanas, cómo lo mostraban los estados financieros anuales certificados por auditores externos de la ENEE. Todo esto contrasta con la muy deteriorada situación actual de la ENEE. ¿Cómo explicar este fenómeno? La historia nos muestra que hubo una confluencia de factores determinantes para explicar esta situación. Los registros indican que hubo por lo menos dos causas que parecen haber incidido de manera muy positiva en el desempeño de la ENEE en su época de oro. Esas fueron la participación del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, mejor conocido como Banco Mundial, en el financiamiento del sector eléctrico, y la ausencia de la política vernácula en el manejo de la Empresa debido a los regímenes militares que se dieron en esa época. La posterior desaparición de esos factores permitió el deterioro de la Empresa. Veamos ahora en más detalle lo que ocurrió.
El Banco Mundial fue creado en junio de 1944 por los países vencedores en la segunda guerra mundial con el propósito de financiar la reconstrucción de Europa y Japón. El Banco hizo eso con mucho éxito, de tal forma que luego se decidió que debería seguir operando con el nuevo propósito de combatir la pobreza mundial. Según su Convenio Constitutivo el Banco sólo podía financiar al sector público y una de sus primeras prioridades fue el financiamiento de infraestructura, principalmente de aquella cuya ausencia se veía como un obstáculo para el desarrollo económico. En los países menos desarrollados el sector eléctrico consistía en pequeñas unidades generadoras térmicas operando aisladamente y en cuya propiedad participaba tanto el sector público, como el privado. Ya que sólo podía financiar al sector público, y a fin de aprovechar las economías de escala que brindaba lo que entonces se consideraba un monopolio natural, el Banco Mundial propició la creación de monopolios eléctricos integrados verticalmente de propiedad del sector público.
Así nació la Empresa Nacional de Energía Eléctrica, mejor conocida como ENEE, mediante Decreto de la Junta Militar de Gobierno del 20 de febrero en 1957. El Decreto concibió un monopolio verticalmente integrado propiedad de la República de Honduras, con personalidad jurídica propia y con recursos propios generados mediante el cobro de tarifas eléctricas. No se ha podido determinar quiénes fueron los autores de la esa ley. Es muy probable que hayan sido expertos extranjeros, conocedoras del sector y de los requerimientos del Banco Mundial, quién probablemente financió su preparación. Contando con la nueva ley fue posible lograr el financiamiento del Banco para la ampliación del servicio eléctrico en Honduras. La primera operación del Banco, un préstamo de $1.45 millones, otorgado en mayo de 1959, financió unas pequeñas unidades generadoras de combustión interna (con una capacidad 1.25 MW cada una y que operaban con diésel en el barrio La Leona) y mejoras en el sistema de distribución para afianzar el suministro eléctrico de Tegucigalpa, en tanto se construía la central eléctrica conocida como Cañaveral. En 1955 la firma consultora Harza Engineering Company había sido contratada por el Ministerio de Fomento para analizar el potencial hidroeléctrico y la demanda eléctrica de la zona Noroccidental del país, para así poder justificar la construcción del proyecto Cañaveral que en aquel entonces lucía como grande para las necesidades del país. Harza también había sido contratada en El Salvador, y su conocimiento del sector eléctrico de ambos países llevó a que en su momento propusiera la interconexión eléctrica de Honduras y El Salvador. Eso permitiría utilizar el exceso de capacidad que se anticipaba que se produciría en los primeros años de operación del complejo hidroeléctrico Cañaveral-Rio Lindo. Este proyecto avanzó lentamente y el conflicto armado entre los dos países en 1969 le dio, temporalmente, el tiro de gracia a esta idea. Hubo que esperar un largo tiempo para que la idea se convirtiera en realidad. En todo caso, pese a la preocupación por la pequeña demanda eléctrica nacional, fue tal el compromiso del Banco con el sector eléctrico hondureño que, en junio de 1960, tan solo un año después de aprobado el primer préstamo, se aprobó otro, casi siete veces más grande, $8.8 millones, para financiar la central de Cañaveral.
Así comenzó la relación con el Banco Mundial y al final de la época de oro el Banco había apoyado a ENEE en un total de 8 proyectos. Pero el Banco tenía un enfoque diferente a lo que acostumbraba un banco comercial. El Banco Mundial buscaba una relación permanente, o al menos de largo plazo, con el país y con la empresa que apoyaba. De hecho, más que financiar un proyecto, el Banco deseaba financiar el desarrollo del sector eléctrico, y para esto estuvo al lado de la ENEE durante toda la época de oro, es decir, durante treinta años. Por tal razón, cada préstamo incluía los recursos para el desarrollo del proyecto, pero además incorporaba fondos para la capacitación del personal de la empresa y para la preparación del siguiente proyecto requerido para el desarrollo del sector eléctrico del país. Esta práctica se dio en los primeros siete proyectos y concluyó con el financiamiento para la central Níspero, en el cual se incluyó fondos para el estudio de prefactibilidad de la central Piedras Amarillas, mejor conocida ahora como Patuca III. El financiamiento concedido para la construcción de El Cajón, la última operación del Banco para una central generadora, ya no incluyó fondos para capacitación del personal de la ENEE, ni para la preparación de la siguiente central. El Banco tampoco participó en el financiamiento de Patuca III. Como veremos posteriormente, la posición del Banco respecto al financiamiento del sector había cambiado.
No obstante, durante la época de oro el Banco buscaba una relación de largo plazo con el sector, y a ese fin daba seguimiento a los proyectos mediante la constitución de un equipo de trabajo integrado típicamente por un ingeniero y un analista financiero con vasta experiencia en el sector eléctrico. Estos expertos visitaban el país tres o cuatro veces al año, inspeccionaban la construcción de las obras del proyecto, analizaban la situación financiera de la empresa y se aseguraban de la preparación del siguiente proyecto, lo cual típicamente requería la contratación de firmas consultoras internacionales. En los primeros proyectos el ingeniero fue Hui Huang, quien previamente había sido el presidente de la Taiwán Power Corporation, y posteriormente esa tarea recayó en Helmut Wiseman, quien había sido un alto funcionario de Electricidad de Caracas. Como analistas financieros habría que mencionar a John Graves y a Ricardo Halperín. Todos ellos fueron profesionales de primera línea, comprometidos con los proyectos y con la empresa que supervisaban. Conocían a la empresa y a los proyectos como los mismos funcionarios de la empresa y en sus viajes periódicos actualizaban sus conocimientos y se aseguraban de que la empresa cumpliera sus compromisos contractuales. La relación entre el Banco, la ENEE y el país era tal que el contrato de préstamo establecía que para nombrar al gerente de la ENEE debería contarse con la no objeción del Banco. Tanto el país como la ENEE tomaron muy en serio sus obligaciones y tuvieron una relación muy cercana y positiva con el Banco. Nunca hubo un desacuerdo en cuanto a los gerentes nombrados en esos tiempos.
Al final, durante este período de oro de la ENEE el Banco Mundial participó en el financiamiento de 8 proyectos, comenzando con el pequeño proyecto para asegurar el suministro a Tegucigalpa que hemos mencionado anteriormente. El Banco también participó en el financiamiento de la central Cañaveral, de Río Lindo, de la ampliación de Río Lindo, de lo que denominaron el cuarto y el quinto proyecto (esencialmente proyectos de transmisión con algún componente de generación), en el proyecto de interconexión con Nicaragua, del proyecto hidroeléctrico Níspero y del proyecto hidroeléctrico El Cajón. Para poder financiar un proyecto el Banco exigía que se demostrara que el proyecto formaba parte de la alternativa del mínimo costo, tomando en cuenta todos los costos del proyecto inclusive, de ser posible, los costos ambientales. Todos los proyectos financiados por el Banco pasaron por ese tamiz. El único criterio empleado fue el de eficiencia económica para lo cual se requería demostrar que el proyecto formaba parte del plan de expansión de mínimo costo.
La visión de un compromiso (no escrito) de largo plazo por parte del Banco Mundial, el uso del financiamiento a un proyecto para el desarrollo del siguiente proyecto, el apoyo a la formación del personal de la ENEE, el estrecho seguimiento de la empresa y del proyecto, la conformación de un equipo de trabajo integrado por profesionales de primera línea para la supervisión de las obras y de la empresa y el cumplimiento de las obligaciones contractuales, incluyendo las de carácter financiero y de ajustes tarifarios, por parte de la ENEE y del país permitió crear un ambiente propicio para el desarrollo profesional y para la ausencia el clientelismo político. Todo esto hizo posible lo que posteriormente vemos como la época de oro de la ENEE.
Pese al innegable éxito de la estrategia que había seguido el Banco Mundial, a finales de la década de los 80 se dio un cambio de paradigma en el Banco. Los vientos neoliberales que, incluían la privatización de las empresas estatales, comenzaban a soplar fuertemente. En el sector eléctrico el cambio fue justificado arguyendo que los limitados recursos disponibles en el Banco resultaban insuficientes para financiar los sectores sociales, como ser educación y salud, y el desarrollo del sector agrícola de los países miembros. Además, el Banco se había convencido de que el sector privado contaba con recursos y estaba dispuesto a financiar el sector eléctrico. Si bien eso resultó ser cierto, también es cierto que las condiciones del financiamiento resultaron ser mucho más duras que las que había ofrecido el Banco, lo cual impactó las tarifas e hizo más severos y difíciles los ajustes que periódicamente eran necesarios. En todo caso, el Banco decidió desligarse del desarrollo de los sectores eléctricos de los países y dejar eso en manos de los gobiernos y de los sectores privados. Se perdió entonces el estrecho seguimiento de los proyectos y el compromiso de financiar el desarrollo del sector eléctrico de Honduras. Fue entonces así que la operación para financiar El Cajón, aprobada el 20 de febrero de1980, es decir justo 23 años después de creada la ENEE, fue la última concebida bajo el paradigma que anteriormente reinaba en el Banco. Al desligarse el Banco del sector eléctrico se perdió la capacidad de planificación y se descontinuó la identificación y construcción de los proyectos requeridos por el plan de expansión de mínimo costo. Así mismo, se perdió la disciplina en el manejo administrativo y financiero de la ENEE. Al no contarse ya con el compromiso no escrito de financiar el sector a largo plazo, los gobiernos optaron por descuidar la sana administración de la ENEE y permitir La introducción de la politiquería en el sector. La terminación de la relación extraordinaria con el Banco fue un factor determinante para el deterioro de la ENEE, y aunque no fue el único factor, explica parcialmente por qué la época de oro finalizó con la construcción de El Cajón.
El otro factor que facilitó la época de oro fue la muy reducida participación de la politiquería en el sector eléctrico, debido a la prevalencia de los regímenes militares en el período 1957 a 1986. Nadie añora el retorno de dichos regímenes. Se trata simplemente de señalar lo que indica la historia. En ese período en aproximadamente dos tercios del tiempo se contó con gobiernos militares o gobiernos dirigidos por militares. Tan solo en diez de los treinta años se contó con regímenes civiles, y eso ocurrió al principio y al final del período. Aún en los gobiernos civiles, la incidencia de la politiquería en la administración pública fue relativamente modesta. Los civiles estaban conscientes de que en cualquier momento los militares podían alzarse con el poder, independientemente del partido político que estuviera gobernando. Tanto gobiernos Liberales, como Nacionalistas, fueron depuestos y sustituidos por regímenes militares. Por tal razón, los gobiernos civiles se vieron obligados a ser comedidos en sus afanes políticos y clientelistas y como resultado las empresas públicas no sufrieron tanto los impactos negativos de la intromisión política en su administración. En el caso de la ENEE, en el gobierno Liberal que gobernó a principios de la “época de oro”, el Gerente era del partido de oposición así que resultaba imposible convertir a la empresa en agencia de empleo para beneficiar a los activistas de cualquiera de los partidos políticos. En esas circunstancias, privó un clima de moderación política, similar a lo habría sido en una empresa privada. Los primeros gerentes provinieron de familias que habían militado en el partido Nacional, posteriormente se seleccionó a ingenieros que se habían formado en la empresa, y solamente al final del período y subsecuentemente, con pocas excepciones, privó el criterio político en el nombramiento de los gerentes de la Empresa. Los nombramientos políticos resultaron en la administración política de la Empresa. La facturación y el corte del servicio por falta de pago dejaron de ser importantes ya que esas actividades le restaban popularidad al gobierno. Por otro lado, la poca inversión que se hacía se concentraba en asuntos y áreas que contribuían a la popularidad del gobierno. Eso llevó a la ampliación desordenada del servicio, particularmente en obras de electrificación rural, pero también en los barrios marginales de las ciudades en donde se popularizó la conexión de clientes sin medidores. Lo importante era brindar el servicio. La facturación y el cobro era absolutamente secundario. Algunos funcionarios y empleados de la Empresa, de un lado, y algunos políticos y ciertos clientes privados, de otro lado, trastocaron medidores y el sistema de facturación a fin de hurtar energía. Todo esto sembró la semilla del alto nivel de pérdidas eléctricas que padece la ENEE estos días. Por otro lado, era políticamente conveniente contratar a los activistas del partido de gobierno ya que a ellos supuestamente se debía el triunfo del partido en las recién pasadas elecciones. Eso llevó a un crecimiento exagerado en el número de empleados y convirtió a la Empresa en un ente ineficiente. Se dejó de contratar auditores externos para certificar los estados financieros de la ENEE. En resumen, el entorno político y la sustitución de los criterios de eficiencia económica por criterios políticos y la desaparición del compromiso de financiamiento del sector por parte del Banco Mundial que recompensaba el manejo eficiente y ordenado de la Empresa marcaron un nuevo rumbo para la ENEE a finales de la década de los 80. Así comenzó el declive de la Empresa y así terminó su época de oro.
El reto ahora es cómo cambiar el rumbo para volver a algo similar a lo que fue la época de oro, a pesar de que ya no se contará con un apoyo como el que el Banco Mundial prestó en esa época. La historia parece señalar dos opciones. Una es el modelo que brinda Costa Rica, donde el sector público juega un papel preponderante en el sector eléctrico y la política vernácula no se inmiscuye en las empresas y entes estatales ya que la madurez política del país permite el buen manejo del sector. Para que esto funcione en nuestro país, deberemos alcanzar la madurez política de Costa Rica. La otra consiste en adoptar un modelo similar al empleado por Guatemala, El Salvador y Panamá en el cual el sector privado es el principal actor en el sector, reservándose el Estado la definición de política y la regulación del sector. En tanto no se tome una decisión y se alcance, ya sea la madurez política o la participación privada en el sector, el sector eléctrico hondureño seguirá a la deriva, requiriendo masivas transferencias del Estado, a expensas de los sectores sociales y de los pobres. Resulta irónico que el Banco haya modificado su paradigma para atender a los sectores sociales, es decir para favorecer a los más pobres, y que eso haya resultado en nuestro caso en la necesidad de transferir recursos del presupuesto nacional al sector eléctrico, restándole esos recursos precisamente a los más pobres.
