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Ipse Dixit

Luis Cosenza Jiménez

Esta semana comencé a preparar un artículo sobre el proyecto de Ley que la Administración de doña Xiomara había decidido enviar al Congreso de la República para rescatar el sector eléctrico.  Mi propósito era contribuir al diálogo nacional  para mejorar el proyecto.  Lamentablemente el proyecto fue aprobado a una vertiginosa velocidad, dispensándole debates y recurriendo a la “aplanadora” (lo que antes era malo, ahora es bueno).  De cualquier forma, me parece conveniente compartir el artículo con ustedes.  A continuación el artículo original.

“Cuenta la historia que Cicerón, un político romano, utilizó la frase Ipse Dixit para caracterizar una aseveración como dogmática y no demostrada, es decir, cuando una persona sostiene que una tesis o posición es cierta simplemente “porque él lo dijo”.  Eso, a mi juicio, es lo que nos sucede con el proyecto de Ley para rescatar el sector eléctrico que la Administración de doña Xiomara nos ha presentado y que nos aseguran que es apropiado porque ellos dicen que lo es.  Pero permítanme explicar mi posición.

Para comenzar, algunas instituciones caen en la misma trampa cuando se pronuncian sobre el citado proyecto de Ley apoyándolo, pero sin analizar los cambios y modificaciones que introduciría a la Ley General de la Industria Eléctrica, LGIE.  En efecto, la propuesta mutila y desfigura la LGIE, sin que se explique o justifique los cambios propuestos.  La LGIE se basa en dos premisas fundamentales, el fomento de la competencia (como medio para impulsar la eficiencia en el sector) y la participación privada en la inversión (a fin de que el Estado pueda utilizar sus exiguos recursos en los sectores prioritarios, educación, salud y seguridad).  El proyecto de Ley obstaculiza la competencia, politiza el sector y busca minimizar la inversión privada. Pero veamos esto en más detalle.

Para comenzar, el proyecto de Ley elimina la figura de “Comercializador”, una empresa que se crearía con el propósito de comprar energía a un generador para venderla a un grupo de consumidores.  Sería un agente que competiría con otros agentes y que por tanto introduciría más competencia en el sector.  Al eliminarlo (sin justificación alguna) se reduce la competencia.  Igualmente sucede con el concepto de “consumidor calificado”, el cual tendría la libertad de comprar directamente a cualquier generador o comercializador.  Actualmente la LGIE permite que la CREE defina quienes pueden gozar de ese estatus y se ha establecido que cualquier consumidor cuya demanda sea al menos 400 kW disfrutará de esa potestad.  El proyecto de Ley ahora busca subir ese límite a 5,000 kW (sin justificación alguna), con lo cual disminuirá el número de Consumidores Calificados y, por supuesto, la competencia.  Para colmo de males, buscan introducir el límite en la Ley, de tal forma que la CREE no pueda revisarlo según lo que las circunstancias demanden.  Es decir que para modificar ese límite sería necesario reformar la Ley lo cual se convierte en efecto en otro obstáculo a la competencia.  Estas dos propuestas del proyecto de Ley son un impedimento a la competencia y por tanto tendrán una repercusión negativa en el sector.

El proyecto de Ley también propone la eliminación del Operador del Sistema, ODS, y el retorno de la responsabilidad por la operación del sistema a la ENEE, a pesar de que el ODS logró en tan solo un par de años lo que la ENEE no pudo hacer en décadas.  Actualmente el ODS presenta información en su portal sobre la operación del sistema, volviéndola totalmente transparente.  Por otro lado, continuamente calcula y publica los precios nodales, necesarios para la operación económica del sistema.  De igual manera, el ODS prepara planes indicativos de la expansión de la generación y transmisión de forma transparente y en consulta con los agentes del sector.  Finalmente, en los informes públicos el ODS analiza el origen de las interrupciones del servicio, de tal forma que puede verse cuando se trata de una interrupción programada, de una falla, o de racionamiento. No podrá nadie decir ahora que la interrupción se debió a una falla y no a la necesidad de racionar el suministro.  La ENEE nunca pudo hacer ninguna de estas cosas.  El desaparecer el ODS y retornar el despacho a la ENEE es volver al pasado y a la opacidad.  Esto también dificultará la competencia en el sector ya que para fomentar la competencia es necesario contar con información transparente, oportuna y creíble sobre la operación del sistema.  Curiosamente al ODS se le culpa por respetar los contratos suscritos entre la ENEE y algunas empresas que generan con recursos renovables. Esos contratos fueron aprobados por el Congreso de la República y por tanto tienen el carácter de ley.  De no respetarlos el ODS se vería demandado prontamente en los Tribunales.  Lo peor del caso es que las distorsiones en el despacho económico que producen los citados contratos tienen su origen en la Ley 70-2007, es decir, las distorsiones son consecuencia de una desatinada iniciativa que convirtió en Ley la Administración de don Mel Zelaya.   Igualmente sucede con las exenciones y dispensas que ahora critican y utilizan para atacar la LGIE.   Tienen su origen en la citada Ley 70-2007.  En efecto, tenemos a la Administración de doña Xiomara criticando a la Administración de don Mel. Al final la pregunta es ¿por qué cancelar algo que estaba funcionando mejor que nunca, particularmente cuando todos sabemos que la opacidad es la antesala de la corrupción?

El proyecto de Ley también desalienta la competencia al eliminar la escisión de la ENEE y conservarla como monopolio verticalmente integrado.  Al mantener en una sola empresa la transmisión, la distribución, el despacho y parte de la generación hace muy difícil, por no decir imposible, que pueda darse la competencia en el sector.  La ENEE podrá fácilmente impedir, o dificultar, el acceso a las instalaciones de transmisión y distribución, donde tendrá un total monopolio, a un generador privado para que, por ejemplo, venda a un Consumidor Calificado.  Por esa razón, y porque la historia nos demuestra que cuando existe una integración de las diferentes actividades del negocio, los fondos que ingresan a ENEE van casi exclusivamente a atender las necesidades de generación, es que la LGIE manda que se escinda la ENEE.  De otra manera, ocasionalmente se asignará algunos fondos a Transmisión y casi nunca a Distribución.  Esto, y la politización del sector, producen los altos niveles de pérdidas que agobian actualmente a las finanzas de la ENEE. Es necesario reiterar que la escisión de la ENEE no requiere, ni contempla, la privatización de las empresas resultantes de la división de la ENEE.  Se trata, simplemente, de separar a la ENEE en empresas estatales dedicadas a una sola de las tres actividades, generación, transmisión y distribución.  Así cada actividad contará con sus propios ingresos y no dependerá de las migajas que de otra manera le serían asignadas a Transmisión y Distribución.  Aún en Costa Rica la distribución fue escindida hace muchos años.

A fin de procurar la independencia de la CREE, la LGIE estipula que sus tres Comisionados deben seleccionarse mediante concurso de méritos conducido por una Junta Nominadora.  Para asegurar que en un solo período presidencial se nombre solo uno de los tres Comisionados, la LGIE contempla que los Comisionados servirán por un período de siete años y que vacarán de manera escalonada, de tal forma que no se pierda la memoria institucional.  La LGIE también manda que el personal de la CREE debe seleccionarse mediante concurso de méritos conducido por el CADERH, un ente especializado en estos quehaceres.  El proyecto de Ley que promueve la Administración de doña Xiomara establece que los Comisionados servirán por un período de cuatro años, que coincidirá con el período presidencial, y que ellos serán nombrados por el Presidente de la República, sin que medie ningún concurso de méritos o Junta Nominadora.  Tampoco habrá concurso de méritos para nombrar el personal que integrará la CREE. Reconozco que aún contando con la participación de una Junta Nominadora es posible que los políticos tengan injerencia en el proceso de selección de los Comisionados, pero la propuesta del proyecto de Ley invita a la politización de la CREE, y un regulador politizado no es independiente y no ofrecerá las garantías necesarias para asegurar el correcto desempeño de la Comisión.  Recordemos que el papel de la CREE es asegurar el cumplimiento de la Ley, protegiendo así los intereses de los consumidores y de los inversionistas en el sector, y eso no podrá hacerlo un ente politizado que buscará complacer a los políticos que nombraron a los Comisionados.  Resulta evidente, al menos a mi juicio, que el proyecto de Ley marca un severo retroceso en el proceso de despolitización del sector eléctrico.  Ya sabemos lo que ocurre cuando los políticos nombran a quienes dirigen los entes reguladores y las empresas estatales.  Basta con ver lo que ha ocurrido con Conatel y Hondutel.

El proyecto de Ley también busca limitar la inversión privada en el sector al establecer que el sector privado no podrá invertir más que lo que invierte la ENEE.  Resulta imposible entender la lógica de esta medida ya que de todos es sabido que la ENEE no cuenta con recursos para cubrir sus gastos operativos, mucho menos para invertir.  Sabemos que donde el sector privado no ha invertido, particularmente en transmisión y distribución, la ENEE tampoco ha podido hacerlo.  ¿Por qué privar de fondos al sector simplemente porque la ENEE no puede invertir?  Se nos ha dicho que este mes comenzaremos a sentir los efectos del racionamiento que la ENEE tendrá que aplicar debido a que la demanda supera la oferta.  ¿Qué harán en este caso?  ¿Agravaremos los racionamientos en los próximos años porque se le impedirá invertir al sector privado porque la ENEE no cuenta con recursos para invertir?  Más aún, supongamos que el sector privado estuviera dispuesto a invertir todos los recursos requeridos para atender las necesidades del sector en todos sus componentes, generación, transmisión y distribución, ¿no sería lógico dejar que inviertan en esas actividades, a fin de que el Estado no se endeude más?  ¿No sería preferible que el Estado utilice su limitada capacidad de endeudamiento para satisfacer las necesidades de sectores prioritarios, como educación, salud y seguridad?

Finalmente, el proyecto de Ley contempla otros temas, como la renegociación de contratos y la cancelación de fideicomisos.  Sin perjuicio de la importancia de esos asuntos, no son temas relacionados con la institucionalidad del sector y por eso no fueron incluidos en la LGIE. Deseémosles éxitos en esa tarea que requiere sabiduría y prudencia. Si la renegociación no se maneja apropiadamente nos arriesgamos a que los inversionistas abandonen sus proyectos a los bancos que los financiaron, con lo cual crearíamos una crisis en otro sector clave de nuestra economía, el sector financiero.  Estos asuntos demandan un pragmatismo ilustrado y cimentado en principios morales.  El obcecamiento ideológico suele ser un mal consejero casi siempre.

Ojalá que se entiendan las bondades de la LGIE y que en lugar de destruirla se busque su plena implantación.  Igualmente, ojalá que la renegociación de los contratos se conduzca de tal forma que el resultado neto sea positivo.  La estatización de las centrales financiadas por algunos connacionales emprendedores enviaría un pésimo mensaje a los inversionistas nacionales y extranjeros en momentos en los cuales las necesidades anuales de capital del sector rondarán los mil millones de dólares durante, por lo menos, los próximos cuatro años.  La plena implantación de la LGIE resultó imposible en la pasada Administración debido a que eso no convenía a sus intereses políticos y comerciales. Ojalá que Dios ilumine a las nuevas autoridades para que en lugar de descartar la LGIE busquen su plena implantación.”

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