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México enfrenta una prueba para sus esfuerzos de reforma en materia de anticorrupción y justicia

El pasado 15 de octubre, las autoridades de Estados Unidos arrestaron al General Salvador Cienfuegos, el ex Secretario de la Defensa Nacional (SEDENA) de México bajo cargos que incluyeron ayudar al llamado cartel H-2 durante su mandato como jefe del Ejército. Aunque la orden de aprehensión fue emitida en agosto de 2019, las autoridades mexicanas no tenían abierta ninguna investigación sobre Cienfuegos y no sabían que el gobierno de Estados Unidos lo estaba investigando. 

El 17 de noviembre, citando “consideraciones de política exterior sensibles e importantes”, el gobierno de EE.UU. retiró los cargos en su contra y entregó a Cienfuegos a las autoridades mexicanas. De acuerdo con informes de los medios de comunicación, las autoridades mexicanas, indignadas por el sorpresivo arresto, amenazaron con expulsar a los agentes de la Agencia Antidrogas (DEA) que operan en México, aunque no queda claro el alcance de la presión de México, ni las negociaciones que sostuvieron con Estados Unidos.

El incidente arrojó luz sobre la batalla permanente de México para hacer frente a la corrupción y el soborno de los carteles de la droga, a veces en los más altos niveles de sus instituciones de seguridad. También plantea interrogantes acerca de la situación de los esfuerzos que está realizando México para hacer frente a estas problemáticas tan arraigadas, mediante iniciativas nacionales de lucha anticorrupción, más de una década de reformas al sistema de justicia, y una renovación total de la Procuraduría General de la República (PGR) a una Fiscalía General autónoma.

Una prueba importante para el gobierno de Andrés Manuel López Obrador

El arresto de Cienfuegos habría estado entre los varios casos que involucran funcionarios mexicanos corruptos que están siendo procesados en Estados Unidos, pero no en México.

En diciembre de 2019, las autoridades estadounidenses arrestaron al ex Secretario de Seguridad Pública de México, Genaro García Luna, por presuntamente aceptar sobornos multimillonarios del Cártel de Sinaloa a cambio de permitir a este grupo criminal “operar con impunidad en México”. Los fiscales dicen que incluso García Luna participó directamente en operaciones del cártel de narcotráfico durante su mandato como Secretario de Seguridad Pública entre 2006 y 2012. Otros dos funcionarios policiales de alto rango que trabajaron con García Luna,Luis Cárdenas Palomino y Ramón Pequeño García, también enfrentan cargos por narcotráfico en los Estados Unidos. Otro ex funcionario policiaco federal, Ramón Santoyo Cristóbal, que presuntamente también trabajaba para el cártel de Sinaloa, fue extraditado a los EE.UU. desde Italia el pasado 19 de noviembre. En 2017, las autoridades de Estados Unidos arrestaron al fiscal general del estado de Nayarit, Edgar Veytia, bajo cargos de narcotráfico. Cuando en 2017 las autoridades italianas arrestaron a Tomás Yarrington, ex gobernador de Tamaulipas, los gobiernos de Estados Unidos y México acordaron otorgar preferencia a la solicitud de extradición de Estados Unidos.

Estos procesamientos en Estados Unidos están teniendo lugar a pesar del hecho de que México ha dado pasos notables en los años recientes para fortalecer la capacidad institucional para manejar a nivel nacional los casos de corrupción, incluyendo investigaciones y procesamientos contra ex gobernadores y otros funcionarios. El 4 de noviembre, por ejemplo, se emitió una orden de aprehensión contra el ex gobernador de Nayarit, Roberto Franco, por soborno, entre otros cargos. 

Entre 2015 y 2016, el gobierno mexicano promulgó una legislación que creó el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), estableciendo el marco para la coordinación de esfuerzos tanto a nivel federal como estatal para prevenir, investigar, y sancionar actos de corrupción con supervisión ciudadana.

Anteriormente, en 2014, el gobierno promulgó reformas constitucionales para transformar la antigua Procuraduría General de la República en una Fiscalía General de la República (FGR) independiente, en parte para reducir la influencia política sobre las investigaciones penales de los funcionarios públicos. Estas reformas también implicaron la creación de una fiscalía especializada dentro de la nueva FGR, centrada exclusivamente en el manejo de los casos de corrupción.

Con la FGR ahora manejado el caso Cienfuegos, así como futuros casos contra funcionarios mexicanos, a menos que existan razones que justifiquen juicios en Estados Unidos, y con el incremento de la atención sobre la profundidad de la corrupción en México, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador está enfrentando una prueba importante en términos de demostrar su compromiso con los esfuerzos de las reformas anticorrupción y del sistema de justicia. En la medida que el gobierno de EE.UU. continúa trabajando con México en materia de aplicación de la ley, debe enfatizarse la importancia fundamental de continuar fortaleciendo a la FGR y el Sistema Nacional Anticorrupción, los cuales carecen de apoyo decisivo del gobierno de López Obrador.

Las deficiencias de la FGR

Si bien la nueva FGR comenzó formalmente a funcionar en diciembre de 2018 y se nombró a una fiscal especial anticorrupción en marzo de 2019, estos esfuerzos no han logrado aún los progresos que muchos esperaban.

Con el fin de llamar la atención sobre las deficiencias de la FGR en la implementación de las reformas necesarias, las organizaciones de derechos humanos mexicanas, incluida WOLA, así como colectivos de familiares de personas desaparecidas, han puesto en marcha un nuevo colectivo con la intención de combatir la impunidad generalizada en México. El trabajo conjunto tiene por objeto poner de relieve las acciones y omisiones de la FGR, y lo que esto ha significado para los casos de violaciones a los derechos humanos, como la tortura, las desapariciones, y crímenes contra periodistas.

Como WOLA lo ha subrayado anteriormente, la FGR, dirigida por Alejandro Gertz Manero, ha avanzado en la investigación de algunos casos de alto perfil sobre corrupción que involucran a aliados cercanos del ex presidente Enrique Peña Nieto. Esto incluye al ex titular de la compañía petrolera estatal PEMEX, Emilio Lozoya, y más recientemente, el ex Secretario de Relaciones Exteriores, Luis Videgaray, así como el caso de los 43 estudiantes de Ayotzinapa desaparecidos. Sin embargo, los avances son lentos en otras áreas: informes recientes indican que a dos años de la creación de la FGR, la fiscalía recibió más de 500 denuncias de posibles actos de corrupción dentro de dependencias gubernamentales por parte de la Secretaría de la Función Pública que aún no han sido llevadas a juicio.

Más aún, el 23 de octubre, la FGR cerró la investigación sobre la masacre de 2014 cometida por el Ejército Mexicano en Tlatlaya, México, donde soldados mexicanos mataron a 22 civiles, incluyendo al menos 12 presuntas ejecuciones extrajudiciales, que ocurrieron durante el mandato de Cienfuegos como Secretario de la Defensa. A pesar de que todavía sigue saliendo a la luz información sobre el caso, la FGR cerró la investigación sin haber conseguido ni una sola condena. De los siete soldados que estaban acusados en el caso, ninguno fue acusado de ejecución extrajudicial; sólo un soldado fue acusado de desobediencia en un tribunal militar. Las autoridades tampoco han abierto una investigación sobre la cadena de mando en relación con quién ordenó los asesinatos, a pesar de las órdenes judiciales para hacerlo. La forma en la que la FGR cerró la investigación, también plantea dudas sobre la dinámica entre la nueva fiscalía especial y las autoridades militares.

Notablemente, la nueva FGR también continúa luchando contra sus propios problemas internos de corrupción. Debido a que las reformas que crearon la FGR permitieron una transferencia automática de funcionarios de la PGR a la FGR sin evaluar sus calificaciones o su historial, se permitió que personal que posteriormente se descubrió que había estado involucrado en corrupción y obstrucción de la justicia en investigaciones penales (incluyendo la tortura a detenidos para obtener confesiones falsas) conservara su empleo. Funcionarios de la actual FGR han sido acusados de vender información delicada sobre informantes que proporcionaron información sobre grupos delictivos –algo que amenaza severamente la integridad de las investigaciones penales, así como la seguridad de quienes denunciaron delitos. Además, ha habido reportes de que personal de la FGR ha sido sobornado a cambio de la liberación de personas detenidas. En junio, 119 funcionarios fueron despedidos o dados de baja porque se enfrentaban a cargos de corrupción.

El traslado de Cienfuegos a la FGR representa un nuevo y muy importante desafío para la Fiscalía. Si bien Gertz Manero ha dedicado recursos a la investigación de grandes casos, los mencionados problemas internos, su cercanía con el poder ejecutivo, y su dinámica con las fuerzas armadas, hacen que existan grandes preocupaciones sobre cómo se manejará su enjuiciamiento.

La investigación contra Cienfuegos representa una oportunidad trascendental para que la nueva fiscalía demuestre que opera por encima de la corrupción y la dinámica política de la justicia mexicana. También es una oportunidad de demostrar la efectividad de los nuevos modelos de investigación a disposición de la FGR. Si bien existen cuatro fiscalías especializadas (sobre corrupción, delitos electorales, derechos humanos y asuntos internos) bajo la ley que establece la FGR, la fiscalía federal puede crear equipos interdisciplinarios que satisfagan las necesidades concretas de investigación. Esto permite a la FGR reunir a sus expertos en diferentes áreas – que van desde el crimen organizado, delitos financieros, corrupción, violaciones a los derechos humanos, y otros – para trabajar juntos en una investigación; este modelo fue diseñado precisamente para evitar la fragmentación de investigaciones complejas entre diferentes fiscales. La FGR ya ha hecho uso de dicha herramienta en la creación en junio de 2019 de una unidad especial para la investigación y litigación del caso Ayotzinapa, la cual ha dado como resultado un progreso importante en este caso emblemático.

Preocupaciones presupuestales

Para llevar a cabo una transformación efectiva de la PGR a la FGR, la institución necesita un presupuesto operativo efectivo – sin embargo, el gobierno de López Obrador no le ha otorgado un fuerte apoyo financiero.

En 2020, la FGR sufrió recortes presupuestales que afectaron a la mayoría de las fiscalías especiales, incluyendo la fiscalía especializada que investiga las violaciones a los derechos humanos, el departamento de ciencia forense, y el fiscal especial para investigar a la delincuencia organizada. Estos recortes son preocupantes dado que las violaciones a los derechos humanos y los ataques contra personas defensoras de derechos humanos y periodistas continúan siendo constantes; mientras, la delincuencia organizada continúa siendo un problema endémico, además de la “crisis forense” en curso, en la que todavía no se han identificado cientos de miles de fragmentos de huesos y más de 37,000 restos humanos que permanecen bajo custodia gubernamental.

El presupuesto del año fiscal 2021 para el próximo año no indica que el gobierno de López Obrador planeé enfatizar o expandir el trabajo de la FGR de una forma significativa: el presupuesto total de la fiscalía sólo tuvo un incremento de 0.4 por ciento en comparación con el año fiscal previo.

La fiscalía especial anticorrupción recibirá un ligero incremento en su presupuesto para el año fiscal 2021. Si bien esto es positivo, esta fiscalía continúa enfrentando obstáculos. En el informe que presentó al Senado mexicano en marzo de 2020, la Fiscal Especial Anticorrupción, Luz María Mijangos Borja, detalló varias problemáticas que su oficina ha enfrentado en su primer año de trabajo. La Fiscalía tiene 36 ministerios públicos, 11 personas en cargos de carácter directivo y administrativo y dos expertos en criminología, pero se ocupan de 950 carpetas de investigación, que van en aumento. Es probable que este nivel de personal no sea suficiente para hacer frente a la carga del trabajo. Al respecto, en el mismo informe la fiscalía presentó propuestas para hacer su labor más eficiente, entre otras cosas, pasar de casos aislados de bajo nivel a las investigaciones de alto nivel. Su oficina recibió un caso importante en junio cuando se encargó investigar a la secretaria general del propio partido del presidente López Obrador, MORENA.

Otros vacíos en los esfuerzos anticorrupción de México

La aprobación del Congreso mexicano de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción en 2015 representó una oportunidad para que el gobierno coordinara y avanzara en los esfuerzos anticorrupción –en parte a través de la creación de fiscalías especializadas para investigar los casos de corrupción a nivel federal y estatal. Sin embargo, el gobierno ha omitido desarrollar los tan necesarios mecanismos dentro del sistema que le permitirían hacer su trabajo de forma más efectiva, además, muchos puestos siguen esperando ser ocupados, y ha habido preocupantes recortes presupuestales a nivel estatal. La mayoría de los sistemas anticorrupción a nivel estatal carecen de la autonomía financiera y administrativa necesaria para hacerlas más eficaces.

A pesar de todas estas cuestiones, y a pesar de una propuesta de los fiscales anticorrupción estatales sobre cómo facilitar más su labor, ha habido resistencia a las reformas que harían más eficiente la labor de las fiscalías anticorrupción en todos los niveles de gobierno. La propuesta realizada por la Convención Nacional de Fiscales Anticorrupción implicaría crear garantías constitucionales para asegurar su autonomía y un presupuesto mínimo, así como reformas legales similares a aquellas propuestas por la oficina de Mijangos. A la fecha, la propuesta no ha encontrado mucho apoyo en el congreso mexicano donde el partido de López Obrador tiene la mayoría.

Entre 2019 y 2020, la mayoría de los sistemas estatales anticorrupción sufrieron recortes presupuestales, tres sistemas estatales no recibieron ningún tipo de financiamiento. Se supone que cada uno de estos sistemas anticorrupción incluye un comité de participación ciudadana—un órgano de la sociedad civil destinado a ayudar a orientar la política. Estos comités han tenido un éxito mixto: a nivel estatal, algunos han sido incapaces de lograr que los funcionarios investiguen delitos, mientras otras han impugnado con éxito la nominación de candidaturas no cualificadas para determinados cargos gubernamentales. 

Otro órgano que complementa la lucha contra la corrupción del país, la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público recibió un recorte del 19 por ciento a su presupuesto de 2019 a 2020. Esta unidad ha investigado varios funcionarios importantes, incluidos ex presidentes, por delitos financieros como lavado de dinero, remitiendo 160 casos a la FGR en 2019 para investigación penal (de estos casos, la FGR sólo presentó un caso ante un juez durante el año). La UIF también ha congelado miles de cuentas bancarias y recuperado cientos de millones de pesos a través de su trabajo. Dada la importancia de la Unidad en los esfuerzos anticorrupción en México, es alentador que el gobierno esté proponiendo un incremento del 7.7 por ciento para el presupuesto de la Unidad para el año fiscal 2021. Aunque esto no elevaría el presupuesto de la unidad a los niveles anteriores, si la propuesta se aprobara seguiría representando un progreso.

Participación de EE.UU. en los esfuerzos anticorrupción de México. 

Las autoridades mexicanas reaccionaron al arresto de Cienfuegos con sorpresa y disgusto. La mañana siguiente a la detención del ex secretario, el presidente López Obrador declaró que toda persona con vínculos con el ex general debería ser investigada, mientras reafirmó su apoyo al ejército como institución fundamental para la seguridad de México. Posteriormente, se hizo evidente que su gobierno estaba siendo objeto de una importante presión de los líderes del Ejército Mexicano para traer a Cienfuegos de regreso a México, presión que no se pudo ignorar dado que López Obrador ha encargado a los militares no sólo la seguridad pública bajo la Guardia Nacional, sino también importantes proyectos de infraestructura.

El caso Cienfuegos, la presión del gobierno mexicano para que más funcionarios sean investigados y procesados en su país y no en Estados Unidos, y una nuevo gobierno entrante en Estados Unidos bajo el presidente electo Joe Biden, presentan importantes oportunidades para reevaluar las prioridades de la asistencia a México en el futuro, con el fin de determinar las mejores formas de colaborar entre ambos gobiernos para reducir la violencia y al mismo tiempo combatir la corrupción y la delincuencia organizada.

Entre 2008 y 2020, el gobierno de EE.UU. asignó un poco más de $3 mil millones de dólares en asistencia para México en el marco de un paquete de ayuda multianual conocido como la Iniciativa Mérida. Bajo el gobierno de Trump, la cooperación de Estados Unidos en materia de seguridad se ha centrado en la aplicación de las leyes de inmigración, combate a la producción de droga y lavado de dinero, y a la mejora de la incautación en las fronteras. Por su parte, el gobierno de López Obrador originalmente propuso reorientar la cooperación hacia cuestiones de desarrollo. Más recientemente, ha habido pláticas EE.UU.-México sobre el apoyo y cooperación de Estados Unidos para la Guardia Nacional.

En los últimos años se han producido importantes cambios de enfoque en lo que respecta a la ayuda exterior de Estados Unidos a México, que ha pasado de un enfoque casi exclusivo a la lucha contra el narcotráfico y la delincuencia trasnacional al fortalecimiento de los derechos humanos y el estado de derecho. Según un informe de la Oficina de Rendición de Cuentas (Government Accountability Office, GAO), entre 2014 y 2018, de $723 millones de dólares en asistencia asignados por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de Estado, $474 millones se destinaron a actividades para el apoyo al estado de derecho y los derechos humanos en México. Este apoyo ha contribuido a mejorar el sistema de justicia penal en México, la protección a periodistas y personas defensoras de derechos humanos y, más recientemente, los esfuerzos de México por buscar e identificar a personas desaparecidas

La asistencia de EE.UU. también ha respaldado los esfuerzos anticorrupción. USAID informó en octubre de 2020 que estaba proporcionando más de $25 millones de dólares en apoyo a los esfuerzos para reducir la corrupción y la impunidad a nivel federal y estatal (esto es aparte de los $49 millones de dólares proporcionados para apoyar los esfuerzos en años anteriores). Entre el año fiscal 2014 y el año fiscal 2018, el Departamento de Estado también proporcionó $17 millones de dólares en equipo y capacitación para apoyar a México en sus esfuerzos para hacer frente al lavado de dinero y otras actividades financieras ilícitas.

Próximos pasos para la administración Biden

El gobierno entrante de Biden debería aprovechar estos esfuerzos pasados y asegurar que el fortalecimiento del estado de derecho sea una prioridad máxima para la futura asistencia de Estados Unidos a México. La debilidad de las instituciones de justicia y una tasa de impunidad alarmantemente alta de alrededor de 99 por ciento, han permitido que la violencia, la corrupción y los abusos a los derechos humanos se incrementen en México. La falta de capacidad y recursos, junto con la intervención política en las investigaciones penales, han obstaculizado las investigaciones y son factores probables del porqué varios casos de funcionarios mexicanos que trabajaban en colusión con la delincuencia organizada se están enjuiciando en Estados Unidos y no en México. En lugar de que Estados Unidos midan el progreso en torno a las cifras de la incautación de drogas y las detenciones de personas de alto perfil de los cárteles, se debe dar prioridad a la cooperación para incrementar la capacidad para investigar y enjuiciar los delitos a nivel federal y estatal en México ya que esto tiene más posibilidades de reducir la violencia y la corrupción en el país a largo plazo.

Existen otras áreas en las que una mayor colaboración de EE.UU. podría marcar una diferencia significativa en el impacto de los problemas de derechos humanos en México. Las autoridades mexicanas han pedido al Departamento de Justicia (Department of Justice, DOJ) que proporcione información que podría ayudar a avanzar en el caso de Ayotzinapa, relativo a los 43 estudiantes que desaparecieron en Guerrero en 2014 mientras estaban bajo custodia policial. La información incluye mensajes telefónicas de la célula en Chicago del grupo criminal los Guerreros Unidos, quienes están acusados de jugar un papel importante en la desaparición de los estudiantes, que están siendo procesados por el Departamento de Justicia. Si bien las autoridades judiciales de Estados Unidos han facilitado a los investigadores mexicanos parte de la información que se ha solicitado oficialmente, quedan pendientes otras respuestas. Esta información podría ayudar a las autoridades mexicanas a descubrir el paradero de los estudiantes y a determinar quiénes son responsables.

Las autoridades de justicia de Estados Unidos también podrían proporcionar información que facilitara la búsqueda de las personas desaparecidas en México. Según un análisis de juicios federales de Estados Unidos en los que se presentaron testimonios de primera mano de miembros del cártel de los Zetas elaborado por la clínica de derechos humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Texas, es posible que las autoridades estadounidenses tengan información no divulgada que podría ayudar a aclarar a casos de asesinatos y desapariciones perpetradas en Coahuila, México. En su testimonio ante el Congreso de Estados Unidos en octubre del 2020, Grace Fernández, cuyo hermano fue desaparecido en Coahuila en 2008, pidió que se elaborara algún tipo de acuerdo que pudiera permitir que las familias de las personas desaparecidas obtuvieran esta información de las autoridades de Estados Unidos. Edgar Veytia, el ex fiscal general de Nayarit que está compurgando su sentencia de 20 años en los Estados Unidos, ha sido implicado también en casos de desaparición forzada y puede tener información valiosa para las familias para la búsqueda de sus seres queridos.

Estados Unidos debe apoyar la ampliación de las reformas del sistema de justicia y de la lucha contra la corrupción en México 

El presidente López Obrador ha hablado constantemente de la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada, pero todavía no ha apostado enérgicamente en las instituciones de justicia destinadas a ocuparse de esas cuestiones.

El sistema anticorrupción de México no cuenta con los fondos necesarios para hacer bien su trabajo. Los fiscales anticorrupción a nivel federal y estatal necesitan autonomía, personal y reformas legales para garantizar que puedan obtener resultados. La FGR debe purgarse de los funcionarios acusados de corrupción, ampliar su labor más allá de los casos que han recibido atención internacional, y utilizar su propio marco legal para crear unidades de investigación especializada con expertos en diversas disciplinas capaces de investigar la macrocriminalidad y delitos complejos.

Es necesario ampliar y evaluar críticamente la labor de Estados Unidos en apoyar a la capacidad de los sistemas de justicia y de lucha contra la corrupción en México. Las declaraciones hechas por miembros del Congreso, así como una carta enviada a Gertz Manero con respecto al caso de Cienfuegos, sugieren que el Congreso estará vigilando de cerca la investigación de la FGR y si esta muestra el compromiso declarado del gobierno de México para combatir la corrupción.

El caso Cienfuegos es la más reciente detención de alto perfil que apunta a la profundidad de la corrupción y el abuso generalizados en las instituciones de seguridad de México. En la medida que el gobierno de Estados Unidos continúa trabajando con México en asuntos de seguridad, debe fortalecer e implementar plenamente los requisitos de protección de los derechos humanos en su ayuda exterior, y los requisitos de la ley Leahy, para asegurar que los fondos no se destinen al empoderamiento de quienes son potencialmente corruptos y abusivos.

El nuevo gobierno de Biden permitirá a ambos gobiernos examinar con detenimiento lo que ha sido y no ha sido efectivo en la cooperación y asistencia en materia de seguridad entre Estados Unidos y México. Si la futura relación entre ambos países no se basa en un cimiento sólido centrada en el estado de derecho, esto disminuirá el impacto del trabajo anterior en relación a los derechos humanos, los esfuerzos anticorrupción y las reformas al sistema de justicia. A fin de allanar el camino hacia un México más pacífico, seguro y justo, el gobierno de Estados Unidos debería dar prioridad al robustecimiento del sistema de justicia en el país. 

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