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Control legislativo del presupuesto

José S. Azcona

El primer y más sostenido asalto de las legislaturas desde la era medieval a la prerrogativa real o poder ejecutivo, es el control del presupuesto (tanto ingresos como egresos). El parlamento inglés a lo largo de todo el siglo XVII disputó con la corona tanto la autoridad exclusiva de establecer impuestos como de definir su uso. Una guerra civil, un regicidio y dos revoluciones fueron necesarias para lograr afirmar el principio, del cual se deriva el resto del entarimado democrático moderno. La justificación es que la legislatura es el único órgano de representación de los ciudadanos, y sin el beneplácito de esa representación no hay legitimidad en la ejecución.

El corazón de la revolución de independencia de Estados Unidos era esa misma causa, ya que la disputa original era de si el parlamento inglés, en el cual las colonias no tenían participación, podía crear impuestos en las mismas para una caja general. Luego, durante el proceso revolucionario francés, se reafirmó el principio, y ya la Constitución de Cádiz de 1812 lo dejaba establecido para toda nuestra región.

Originalmente, la corona presentaba justificación de uso del recurso solicitado y se aprobaba en base a este de forma específica para cada caso. Posteriormente, con el desarrollo de las finanzas públicas, se fue pasando a presupuestos anuales, caja única y tributos regulares, respetando los principios de origen. Entonces, tanto el poder de establecer impuestos como la definición de sus fines compete a la legislatura.

Nuestra práctica general, en todos los gobiernos, ha consistido en ceder al poder ejecutivo la segunda parte de esta facultad. El Presupuesto General de la República se aprueba tal como se envía, y más allá de eso no se puede estudiar en sus partes detalladas.  Aunque hubiese la voluntad, es imposible técnicamente hacerle modificaciones a su contenido, limitándose la legislatura a modificar o agregar disposiciones generales adjuntas. 

El problema es agravado porque no existe siquiera una forma de verificar el cumplimiento real de lo aprobado vía liquidaciones. Las que se presentan son de tipo muy general y reflejan cambios entre partidas sin ningún tipo de apego a un sistema de control. Por tanto, la aprobación es de algo que no se conoce en la teoría, y la práctica puede ser algo distinto. La aprobación de endeudamiento público general, la aplicación de tributos y los nuevos préstamos o erogaciones que se aprueban en el año se hacen sin referencia al presupuesto.

Este problema es más grave en el caso de las instituciones descentralizadas. Este presupuesto tiene aproximadamente la misma cuantía que el del gobierno central y no viene con ningún tipo de detalle. Es aquí donde se dan los problemas más serios de abuso, y no existe una posibilidad real de siquiera conocer algo sobre su manejo financiero o administrativo.

Para poder atacar estos problemas es necesario que el Congreso Nacional cuente con una oficina de análisis o manejo presupuestario, y que esta sea la que tenga la responsabilidad de procesar la propuesta del ejecutivo, hacer sus propias proyecciones de ingresos y egresos y validar lo ejecutado. Esta debe de ser técnica, permanente e independiente, y sus informes deben ser de conocimiento general. 

En ausencia de esto, se debe regresar a exigir las liquidaciones trimestrales y proyecciones de cierre de año al 30 de septiembre para que sirvan de base para estudiar el proyecto.  Adicionalmente, la función contralora debe fortalecerse presentando informes públicos. Un sistema de auditoria presupuestaria externo continuo, por una firma internacional, también puede servir para llevar a cabo un mejor control. Esta debe aplicar también para las instituciones descentralizadas.

Una última necesidad es que los congresistas consideren el presupuesto y su cumplimiento como algo independiente de la política. La obligación de los miembros del partido de gobierno puede incluir apoyar el proyecto presupuestario del ejecutivo, pero esta no puede ser avalar que este se incumpla o se proyecte sobre números supuestos. 

El análisis presupuestario no es un tema que se presta al teatro político, y se requiere de un alto grado de disciplina y recursos intelectuales para estudiarlo. Sin embargo, es de enorme importancia para el país y es necesario que se desarrolle para construir un estado más eficiente.

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